En
el libro Por qué fracasan los países,
de Acemoglu y Robinson, los autores concluyen que los países crecen
económicamente si son capaces de crear “instituciones bien diseñadas que, en lo
político, garanticen la participación y el pluralismo.” De otra manera acaban
estancándose, de ahí la importancia económica del análisis de las
instituciones. El desfase entre la actual configuración del Senado y la
realidad jurídico-política del Estado de las Autonomías hace inaplazable
emprender su reforma, pues constituye un claro ejemplo de institución mal
diseñada. En todo estado políticamente descentralizado es necesario un órgano
de vertebración de los niveles de gobierno en los que se articula el poder
público, un órgano a través del cual se posibilite la participación de los
entes territoriales en la política general del Estado, que facilite la
integración y cooperación territorial y promueva la solidaridad. Nuestro Senado
actual no es ese órgano.
Esta
necesidad ha acabado por llegar hasta la clase política, pues el reciente
acuerdo entre PSOE y Ciudadanos propone, entre sus muchas medidas, la “transformación
del Senado en estricta Cámara Territorial con una composición máxima de 100
miembros y con funciones vinculadas con la articulación y cohesión de la
estructura territorial del Estado, entre las que figurarán la determinación del
sistema de financiación autonómica, los Planes Estatales de infraestructuras de
transporte o la determinación de niveles comunes en los grandes servicios
públicos”.
Coincido
con ambos partido en la necesidad de la reforma del Senado. Por si sirve de
algo, mi propuesta, que se puede encontrar desarrollada en mi libro Una reforma territorial para España, propone
crear un nuevo órgano con unas nuevas funciones y composición diferente de la
actual, que denominaría Consejo de las Autonomías, a semejanza del Consejo
Federal (Bundesrat) alemán que
representa a los länder, o del
Consejo de los Estados de Suiza, donde están representados los ejecutivos de
los cantones. La palabra Consejo tiene sus antecedentes históricos en los
Consejos de Castilla, Aragón, Indias, Flandes, etc., donde actuaba como órgano
superior de gobierno que asistía al rey en la administración del reino, y que
tomaba el nombre del territorio de su competencia, y entre sus definiciones
está la de órgano colegiado que informa, dirige o administra una organización
pública, así que encajaría con nuestra historia y sus nuevas funciones, y de
esta forma se diferenciaría en la nueva etapa respecto a nuestro inútil Senado
actual. Propongo cambiarle el nombre para diferenciarlo del deslegitimado
Senado actual, y porque su nuevo nombre se ajustaría mejor a sus nuevas
funciones, pero en todo caso no soy nada partidario de estériles debates
nominales, y perfectamente podría seguir llamándose Senado como hasta ahora.
El
Consejo de las Autonomías sería el eslabón que uniría al Estado y a las CC.AA.
pues debería asegurar que, a pesar de la división de tareas, no se llegue a la
actual encontrada oposición entre Estado y autonomías. Estaría compuesto por
representantes de los ejecutivos de las CC.AA, y no de los legislativos, como
ocurre parcialmente ahora. Cada región tendría tres representantes y uno más
por cada dos millones de habitantes, lo que totalizaría un Pleno de apenas 70
miembros muy operativo en el que podría participar, según los asuntos a tratar,
cualquier miembro de los gobiernos autonómicos, que tendrían por lo tanto una
doble función: ejercerían simultáneamente un cargo en su Comunidad Autónoma y
otro en el Estado, asumiendo una vasta responsabilidad política. Serían a un
tiempo políticos regionales y nacionales, lo que ayudaría a que cambiasen la
mentalidad de constante enfrentamiento con el Estado y sus instituciones, a los
que ven como algo ajeno. Sus actividades en el Consejo no estarían retribuidas,
pues ya cobran de su Comunidad Autónoma.
Como
en Alemania, el Consejo se reuniría en sesión plenaria pública generalmente
cada tres o cuatro semanas, aunque entre sesiones existiría una comisión
permanente y otras técnicas. Cada moción se debatiría primero en las
comisiones, a las que asistirían los Consejeros o Directores Generales del ramo,
e incluso funcionarios de las consejerías que actuarían por encargo de éstos,
analizando las mociones. El Presidente del Gobierno español y los Ministros
tendrían el derecho de participar con voz pero sin voto en las sesiones e
incluso enviar delegados, es decir, funcionarios de los Ministerios, de modo
que los respectivos expertos de los Ejecutivos del Estado y de las CC.AA
intercambiarían de forma fluida buenas prácticas e información de todo tipo,
facilitando su necesaria cooperación. Así que en ellas tendría lugar una parte
del constante diálogo y cooperación entre el Estado y las CC.AA., que tanta
falta hace.
Las
funciones del nuevo Consejo de las Autonomías se limitarían a las normas de
interés autonómico, de modo que únicamente éstas deberían remitirse al Consejo,
mientras que el resto se aprobaría directamente en el Congreso, acelerando su tramitación.
Así, el Consejo de las Autonomías no ejercería la función de control del
Gobierno, que correspondería al Congreso en exclusiva, pues es en esa cámara en
la que los ciudadanos y la soberanía popular estarían representados, ya que en
el Consejo estarían representados los gobiernos autonómicos, no el pueblo.
Tampoco participarían en la aprobación de las leyes de competencia exclusiva
del Estado.
Además
de las normas de interés autonómico, el Consejo debería aprobar las reformas
constitucionales, que en todos los países descentralizados requieren de la
aprobación de la cámara territorial, así como designar representantes
autonómicos en la delegación española ante la UE, para participar en las
negociaciones europeas en los asuntos de su incumbencia. Al igual que el Bundesrat alemán, el Consejo no podría modificar
las leyes procedentes del Congreso, sino únicamente aprobarlas o rechazarlas. Pero
si las rechazara, el Congreso debería levantar el veto autonómico con una mayoría
cualificada del mismo grado (simple, absoluta o reforzada) que la que se opone
en el Consejo. De esta forma, la opinión del Consejo no podría ser desoída
constantemente, a menos que la mayoría del Congreso fuese tan cualificada o más
que la del Consejo.
En
general, la propuesta de PSOE-Ciudadanos me parece una buena idea, aunque carente
aún de concreción. El Senado actual no ha servido para resolver las tensiones
territoriales, ni siquiera para debatirlas, y es preciso articular la participación de las CC.AA. -como partes- en
el proceso de formación de la voluntad del Estado –como todo-, para evitar las
actuales desafecciones y deslealtades institucionales.
