viernes, 8 de julio de 2016

Reglas claras para un referéndum

El reciente referendo británico para determinar la salida (Brexit) o permanencia (Bremain) del Reino Unido de la Unión Europea (UE), es el último pero no el único caso de utilización partidista de la herramienta de la consulta popular. Tanto este referéndum como el anterior sobre la independencia de Escocia, como muchos otros celebrados en numerosos países, son ejemplos claros de cómo una herramienta que en teoría es apropiada para resolver cuestiones de trascendencia nacional se pervierte tanto por los motivos de su convocatoria, como por la información suministrada a los electores, así como por la validez de su resultado. En Francia, un alto número de referéndums han sido realizados por razones políticas oportunistas, cuando el gobierno vio la oportunidad de humillar o dividir a la oposición. En Italia su uso ha sido frecuentemente destructivo. Incluso en Suiza y Estados Unidos, su excesivo uso cansa a la población que raramente alcanza un quorum mínimo de un 50% de participación.

Los motivos que movilizan a los votantes en referéndums están más relacionados con disputas de política interna, que con la pregunta en sí misma. Muchos británicos lo suelen ver como una oportunidad de castigar a un dirigente impopular, y por ello una vez convocado todo vale para ganar, y lo que menos importa es el interés real del ciudadano o de la nación. Normalmente la información que se suministra a la población es sesgada, cuando no manipulada o, simplemente, falsa. El reconocimiento por parte de sus promotores apenas unos días después del Brexit de que algunos de sus argumentos (la contribución británica al presupuesto comunitario, por ejemplo) eran falsos, no son sino una muestra más del cinismo con el que los partidarios de una u otra opción desinforman al ciudadano.
Así pues, es particularmente importante que un referéndum se haga bien, y para ello nada mejor que las reglas que lo rijan sean definidas con anticipación, de tal modo que todos sepan cuáles son, y no se debata a posteriori la validez o interpretación de los resultados. Existe un buen número de aspectos que deben regularse para que el uso de los referéndums no se pervierta.
Cuestiones a preguntar.
¿Debe someterse a referendo cualquier asunto? Creo que su uso a nivel nacional debería limitarse a asuntos de relevancia: cambio de régimen, reforma de una constitución existente, adopción de una nueva constitución, salida de la UE o, el mayor cambio de todos, la independencia de una parte del Estado. En España es obligatorio en el caso de modificación de la Constitución en lo que hace referencia a la forma del estado o los derechos y libertades fundamentales. Generalmente, los referéndums son bastante apropiados para tales cuestiones y para temas capitales que cruzan las líneas usuales que dividen a una sociedad.
Poder de convocatoria.
En la mayor parte de los países, el Gobierno de turno está facultado para convocarlo a voluntad. En España, el Presidente del Gobierno puede convocar un referéndum consultivo para “decisiones políticas de especial trascendencia”, siempre que lo ratifique el Congreso. Pero ya hemos visto que, cuando lo convoca el gobierno cuando se le antoja, la institución del referéndum puede volverse desacreditada rápidamente.
Por otro lado, el simple hecho de convocar un referéndum sobre cuestiones de trascendencia nacional tiene un coste social innegable. Durante el debate y la votación las posiciones se enconan; el enfrentamiento es visceral y ambas partes juegan a “todo o nada”; en la pugna se produce angustia para muchos y una división social que tarda en cicatrizar, si es que lo hace; y, finalmente, con el recuento se crean vencedores y vencidos; así que su convocatoria no puede dejarse al capricho ni a las necesidades personales del Presidente de turno, sino que debe ser el resultado de un acuerdo mayoritario de que la única forma de resolver la disputa es preguntando al pueblo.
Para evitar en lo posible su uso partidista, debería limitarse su convocatoria a una mayoría cualificada del Parlamento o como instrumento obligatorio de ratificación de cambios sustanciales en la Constitución. Esa mayoría reforzada debería estar en tres quintos (un 60%) de los diputados, en lugar de la mayoría simple actual. De esa forma, la consulta debería pactarse entre los partidos más representativos y se diluiría la tentación partidista.
La pregunta.
Las recientes consultas a las bases de distintos partidos políticos en España sobre la política de pactos de sus dirigentes, así como la consulta independista de 2014 en Cataluña, son un buen ejemplo de lo que no debe ser una pregunta, formulada de forma torticera y oscura, no con el propósito de conocer la opinión de las bases o el pueblo, sino para que ratifiquen la política de los dirigentes de turno. La pregunta debe ser clara y sencilla, pues el resultado de la consulta no debe estar sujeto a interpretación. En el Reino Unido lo han solucionado creando una Comisión Electoral independiente formada por personas no vinculadas a los partidos políticos, que se encarga de verificar que la pregunta sea simple, directa, concisa, no ambigua, ni sesgada en favor de ninguna opción, escrita en un lenguaje llano, de no más de 15 o 20 palabras, y, en general, que no confunda al elector.
Información clara y veraz a los electores.
Lo ideal sería que los millones de ciudadanos deliberaran y tomaran decisiones de forma informada, pero la mayor parte no están realmente interesados en dedicar su tiempo libre y sus esfuerzos a estos asuntos, ni piensan que su opinión sea realmente relevante, pues es una entre varios millones. El coste de informar a millones de personas es ingente, y, además, los ciudadanos son vulnerables a la manipulación, pues reciben información incompleta, falseada y escasa, basada en latiguillos repetidos y fáciles de recordar, y donde frecuentemente los argumentos emocionales superan a los racionales. Y, sin embargo, esos ciudadanos mal informados y que han dedicado poco tiempo y esfuerzo para tomar una decisión razonada, tendrán que asumir después las consecuencias de su decisión colectiva.
Un microcosmos representativo de la población que delibere podría ser un second best, no el ideal sino el que más se aproxima, ya que ofrecería una imagen de lo que el pueblo pensaría si dedicara el tiempo y el esfuerzo necesario para informarse, si la información fuese completa y no sesgada, y si pensara que su decisión era relevante tanto por su peso como por las consecuencias de la misma. Por eso, desde 2011, en Oregón se ha establecido por ley que un panel de ciudadanos revise, debata y apruebe conclusiones acerca de las cuestiones sometidas a referéndum, entrevistándose con expertos independientes, así como con grupos que apoyan o rechazan la propuesta. Con toda esta información elaboran una “Declaración Ciudadana” que destaca las conclusiones alcanzadas tras el debate, y los más importantes argumentos a favor y en contra de ella. Esta declaración se hace llegar a los votantes con el fin de proporcionarles la información no partidista más imparcial posible sobre el asunto a votar. Las investigaciones independientes realizadas demuestran que las declaraciones ciudadanas eran imparciales, ampliamente usadas por los ciudadanos y que la mayoría de éstos las consideraban la herramienta más útil para decidir su voto.
Constatación de la existencia de una mayoría clara.
¿Qué mayoría se requiere para que el resultado del referéndum se entienda vinculante o deba ser atendido de una u otra forma por los partidos políticos? De nuevo, para cuestiones esenciales e irreversibles, como una reforma constitucional, una secesión o la separación de la UE, debe ser exigible un resultado incuestionable ya que existe desequilibrio entre las consecuencias según se produzca victoria (irreversibilidad) o no (se puede repetir referéndum indefinidamente).
El reciente Brexit ha sido decidido por una exigua mayoría del 51,9% vs. 48,1% en una votación en la que participó el 72,2% del censo electoral, de modo que, en la práctica, apenas el 37,5% del censo ha tomado una decisión trascendental e irreversible para el Reino Unido. Para decisiones trascendentales, cuyas consecuencias se extenderán durante generaciones y que suponen una ruptura clara con un status quo que se ha mantenido durante décadas o siglos, una mayoría circunstancial, de aquí y ahora, que es posible que cambie en unos pocos meses o años, no es suficiente. Se requiere una mayoría cualificada. En mi opinión, la mayoría cualificada necesaria para alterar el status quo debería ser de la mayoría absoluta del censo electoral.
Igualmente, dado que la decisión es trascendental e irreversible para el futuro, el voto en este tipo de plebiscitos debería ser obligatorio. Está bien documentado que algunos segmentos sociales son más proclives que otros para abstenerse de acudir a las urnas incluso en votaciones decisivas. Los jóvenes, los ideológicamente moderados o sin ideología, las clases sociales menos favorecidas suelen acudir a los urnas en una proporción menor que los mayores, los más extremistas o las clases sociales más favorecidas. Quienes menos votan en los referéndums son los que menos recursos y nivel cultural tienen, por lo que las consultas pueden, en última instancia, "crear desigualdad". Sin embargo, las consecuencias de una decisión de este calado afectarán a toda la población en su conjunto y no debe tomarse sin su aquiescencia, aunque sea obligándolos a tomar una decisión. Si la participación en la consulta es obligatoria se reducirá sustancialmente el número de personas que no vote, y votar en blanco siempre será posible para aquellos que no tengan una idea clara de lo que se debe hacer, pero en este caso su voto no sumaría por la modificación del status quo.
Adicionalmente, el referéndum sobre la salida de la UE ha puesto también de manifiesto los problemas de consultas de esta naturaleza cuando se desconocen los términos concretos de la opción de salida o ruptura. Si se hubiera sometido a referéndum el documento pactado entre el Reino Unido y la Unión Europea para la salida de la UE, teniendo ya claro las consecuencias que ello comporta, tal vez el resultado hubiera sido diferente. De hecho, parece que muchos votantes a los pocos días del referéndum cuestionan ya su voto, y tal vez otros que se abstuvieron hubieran ido a votar. Por este motivo, si la decisión de cambio del status quo significa el comienzo de una negociación que culminará en un acuerdo de separación, debe establecerse igualmente que ese acuerdo negociado de separación sea sometido de nuevo a consulta para aprobación por la mayoría absoluta del censo, pues puede suceder que los acuerdos alcanzados no sean satisfactorios para la mayoría de los ciudadanos que, en ese caso, prefieran mantenerse en la actual situación. Sería, además, la forma de comprobar si la voluntad de separación se mantiene en el tiempo de forma mayoritaria, en dos votaciones separadas por algunos años, y no fruto de una mayoría coyuntural.
Vacatio.
Otra cuestión relevante en la regulación de referéndums de este tipo es establecer una regla por la que no se pueda celebrar otro del mismo contenido hasta pasados unos años. Tampoco Cameron se ocupó de esta cuestión, y al día siguiente del referéndum se empezaron a recoger firmas para celebrar un nuevo referéndum con idéntica pregunta. En principio esta iniciativa no debe tener mucho recorrido político, pero en todo caso se evitaría toda polémica si la norma general hubiera establecido la regla pertinente.
Por ello, debería establecerse que, de no alcanzarse la mayoría requerida, la misma pregunta no podrá volver a proponerse durante los siguientes veinte años, evitando así la constante amenaza de un nuevo referéndum cada pocos años, tal y como sucedía en Quebec, donde su referéndum de independencia se conocía como el everéndum, el referéndum perpetuo hasta que salga lo que se desea, y como amenaza con suceder en Escocia, donde a los pocos días de perder por un claro 55% vs. 45%, los partidarios de la secesión ya amenazaban con un nuevo referéndum en unos pocos años. Así pues, debería establecerse de forma clara que, de no alcanzarse la mayoría requerida, la misma pregunta no podrá volver a proponerse durante los siguientes veinte años.
Reglas claras a priori
En resumen: ¿No debieron tenerse en cuenta todas estas cuestiones? ¿No deberían tenerse en cuenta cuando se planteen otros referéndums de naturaleza similar? Cuando se decide someter a referéndum una cuestión esencial de este tipo es para resolver un problema enquistado de una vez por todas, pero si no se establecen estas normas claras para que el resultado de la consulta sea legítimo e incuestionable, lo más probable es que al terminar el recuento nos encontraremos con más problemas que resolver que los que existían.
Para evitarlo, nada mejor que unas reglas claras: solo se someterán a referéndum cuestiones trascendentales; para evitar tentaciones partidistas, lo convoca una mayoría reforzada del Parlamento; la pregunta deber ser simple, directa, concisa, no ambigua, y no sesgada; con el fin de proporcionarles la información no partidista más imparcial posible sobre el asunto a votar, se hará llegar a los votantes las conclusiones de un panel de ciudadanos que han revisado y debatido el asunto con expertos y partidarios de cada opción; el voto será obligatorio, y se exigirá una mayoría absoluta del censo favorable a cambiar el actual status quo antes y después del proceso negociador que tuviera que producirse; y, finalmente, no se podrá volver a realizar una consulta similar durante los próximos veinte años.